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《慈善法》背景下的公益信托研究(三)——我国公益信托的实践现状与问题

作者:百瑞信托   来源:vip667722黄金城业协会    时间:2017-07-10   浏览次数:0

我国公益信托的实践现状与问题

(一)公益信托实践现状

1.公益信托立法现状

2001年《信托法》颁布,其中专设“公益信托”一章,对公益信托作出了框架性规定。2008年为帮助和支持地震灾区重建工作,中国银监会发布《中国银监会办公厅关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(以下简称“93号文”),鼓励信托公司开展公益信托。“93号文”对《信托法》公益信托部分进行了补充性的规定,并明确指出了公益信托受托人和监察人的报酬标准、公益信托的投资范围以及公益信托可以进行公开宣传和公开募集。因此,在《慈善法》出台之前,“93号文”和《信托法》成为信托公司开展公益信托的主要法律依据。

2.公益信托实践现状

通过收集、汇总公开资料,表1将20世纪90年代至今成立的公益信托和准公益信托进行了梳理和总结。

从公益事业管理机构来看,虽然《信托法》并未规定具体的公益事业管理机构,但在实践中各级民政部门成为主要的审批机构。在一些特定的公益领域,公安部门、卫生部门、教育部门也曾担任辖域内公益信托审批机构。如重庆信托发行的“金色盾牌·重庆人民警察英烈救助基金公益信托”的审批机构为重庆市公安局;湖南信托发行的“湘信·善达农村医疗援助公益信托计划”的审批机构为湖南省卫生和计划生育委员会;国民信托发行的“爱心久久—贵州黔西南州贞丰‘四在小学’公益信托计划”的审批机构为贵州贞丰县民政局和教育局。

从信托规模来看,公益信托规模整体偏低,多数为几十万元至几百万元。公益信托普遍面临募资难的问题。准公益信托由于投资范围广、信托收益采取部分捐赠等原因一般规模大于标准公益信托。目前规模最大的标准公益信托为重庆信托发行的“金色盾牌·重庆人民警察英烈救助基金公益信托”,其规模达1亿元。

从信托期限来看,现有的公益信托期限跨度较大。有学者统计,近半数的公益信托期限为1~3年,有三分之一的公益信托期限为10年,还有个别为永续。也有一些公益信托采取分期成立、分期运作的方式。如紫金信托的“厚德系列公益信托”于2011年成立,每年成立一期,目前已延续到“厚德五号”。

从运作模式来看,现有的公益信托基本采取的是“公益信托+慈善组织”模式。即信托公司成立公益信托,并负责资金的筹集与管理,然后委托相关领域慈善组织负责筛选项目,公益项目实施,开具捐赠发票等事项。慈善组织在公益信托中充当执行顾问和项目管理人等角色。还有一部分准公益信托采取的是“公益目的信托+慈善组织”模式。信托公司成立公益目的信托,信托公司对于信托财产进行管理运作,最后将投资收益的全部或部分分配给慈善组织。

从资助领域来看,现有的公益信托已经涵盖了救灾、扶贫、教育、医疗、环保等多个领域。部分信托公司在救助领域上具有一定的延续性,如紫金信托设立的紫金厚德系列均以救助困难家庭中罹患大病儿童为目的。

从信托资金的投资和管理来看,标准公益信托的财产受到“93号文”的规定,只能投资于流动性好、变现能力强的国债、政策性金融债及中国银监会允许投资的其他低风险金融产品,再加上标准公益信托规模较。磐泄驹谧式鹜蹲使芾砩系挠攀颇岩苑⒒。目前的标准公益信托基本无法通过投资管理实现可持续运作。而一些准公益信托,利用本金投资,取得的收益用于投资,且投资方向不受“93号文”的限制,其可持续性优于标准公益信托。如平安信托新疆助学公益信托项目,受深圳市政府委托,对财政拨付的1亿元资金进行经营管理,产生的收益用于资助新疆部分家庭困难的学生上学。自2002年成立至今,平均年收益率达到10%左右,截至2015年,累计回报收益超过9000万元,全部收益用于支持新疆教育事业。

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3.公益信托的运作程序

(1)设立形式。按照委托人来源,现阶段公益信托的设立形式可分为两种。一种是由一个或多个特定的委托人将拥有财产交付信托公司设立公益信托,信托公司按照委托人指定的公益目的及受益人范围,管理运用、处分信托财产。另一种则是由信托公司发起,通过募捐的方式向社会公众募集资金,成立公益信托。

(2)外部审批机构。《信托法》规定,设立公益信托必须经有关公益事业管理机构的批准。因此若以公益信托名义活动,即设立标准公益信托须经过外部机构审批。但因《信托法》未规定具体的公益事业管理机构,信托公司在外部审批流程中受到诸多阻碍,很多公益信托项目因找不到审批机构而无法落地,或是放弃公益信托之名,作为准公益信托进行公益活动。

(3)受益人选定的程序和方法。公益信托受益人选定与信托的公益目的直接相关。由于信托公司在特定公益领域开展公益活动的经验有限,资源不足,大部分信托公司寻求与基金会合作进行受益人的选定。

(4)信托监察人的选定。《信托法》和“93号文”并未规定具体选定哪一类机构作为监察人,在已有的公益信托实践中一般选定律师事务所、会计师事务所作为监察人,也有将地方民政局、慈善组织作为监察人的例子。选定监察人的关键在于监察人具备社会公信力且不易与信托公司产生关联关系。

(5)公益信托财产的管理。“93号文”规定,“信托公司管理的公益信托财产及其收益,只能投资于流动性好、变现能力强的国债、政策性金融债及中国银监会允许投资的其他低风险金融产品。”从目前可供参考的各项法规中,公益信托的投资范围都比较:,难以界定其他低风险金融产品具体包括哪些品种,公益信托是否可以投资其他类固定收益类信托产品等。值得注意的是民发[2016]151号文对这一问题已经有了重大突破。

(6)信息披露。信息披露对于公益信托,尤其是信托公司公募设立的公益信托非常重要。这不仅体现了对捐赠者利益的维护,也体现了公益信托在发展公益事业方面的优势。目前公益信托的信息披露一般包括募集信息披露、定期信息披露和临时信息披露。信息披露内容须经过信托监察人的认可,此外公益信托财产每年还须经信托监察人审计并出具审计报告和监察报告,最大限度的保证了公益信托财产运作的透明性和使用的公正性。

(7)受托人和监察人的报酬。公益信托的公益性质决定了其不能像营业信托那样由受托人、监察人自主决定或由市场自主决定报酬,而需要由国家或相关部门对其作出合理限定。“93号文”规定,“受托人管理费和信托监察人报酬,每年度合计不得高于公益信托财产总额的千分之八。”千分之八的合计报酬在公益信托普遍规模较小的情况下基本难以覆盖成本。《北京市慈善信托管理办法》第十五条则允许受托人收取合理报酬,但何谓“合理报酬”并不明晰。现在普遍的做法是,信托公司和监察人不收取报酬。

4.公益信托典型案例——“紫金信托·厚德”系列公益信托计划

紫金信托从2011年开始公益信托领域的探索,紫金信托·厚德系列公益信托计划每年成立一期,到2015年末,紫金信托·厚德系列已运作五期,累计募集资金368.90万元,救助困难家庭大病儿童283人次。紫金信托·厚德系列公益信托计划作为公益信托的典型具有较强的代表性。同时,由于现有的公益信托计划具体运作信息披露十分有限,故以紫金信托成立的“紫金信托·厚德”5号公益信托计划为例对现有的公益信托计划的交易结构、运行模式等进行说明。

经南京市民政局批准,厚德5号于2015年11月27日成立,为开放式信托,存续期间实时开放接受委托人交付信托资金,信托期限为1年(可根据项目实施情况提前结束或适当延长),委托人为自然人及机构。同时,“紫金信托·厚德5号公益信托计划”通过与时下流行的跑步活动结合,开展“你奔跑我捐赠”主题公益跑活动。活动结束后,紫金信托向该公益信托计划捐赠100万元。信托资金主要用于捐助、救助困难家庭中罹患大病的儿童。

信托管理委员会为公益信托最高权力机构,负责审议批准信托财产的年度使用计划,符合公益信托目的的公益项目、信托财产对外投资或对外捐赠的具体方案、信托财产闲置期间的投资策略、投资范围及投资方案等。

该信托计划由紫金信托作为受托人,与南京市慈善总会、南京儿童医院医学发展医疗救助基金会展开合作。南京市慈善总会负责指导公益信托开展,同时为公益信托委托人(捐赠人)开具免税发票,南京儿童医院医学发展医疗救助基金会则负责遴选受捐助对象。经公益信托委员会批准后,紫金信托根据信托的合同要求向受赠对象划付资金。

立信会计师事务所(特殊普通合伙)江苏分所作为该信托计划的监察人,对信托计划项下资金运用进行监督。

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(二)公益信托实践中存在的问题

实践中面临的重重障碍使得信托公司开展公益信托的潜力未得到充分释放,具体来说,主要存在设立、监管、经营与操作四个层面的问题。

1.设立层面

《信托法》规定:“公益信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业的管理机构批准。未经公益事业管理机构的批准,不得以公益信托的名义进行活动。”在《慈善法》出台之前,对于公益事业管理机构,在《信托法》及相关法律、法规中没有明确,导致审批环节遇阻,影响了信托公司开展公益信托的积极性,降低了公益信托的设立效率。

2.监管层面

《信托法》认定公益事业管理机构为公益信托的监管者,赋予公益事业管理机构检查受托人处理公益事务的情况及财产状况、核准信托财产状况报告,清算报告以及特定情形下变更受托人和更改信托文件条款等职能。但由于信托法并未明确具体的公益事业管理机构,这使得在公益信托监管中扮演重要角色、行使主要监管职能的机构缺位,造成监管行为的随意性和不确定性。《信托法》还规定公益信托必须设置信托监察人,履行维护受益人利益,认可信托事务清算报告等职能。但同样,由于缺乏监察人的确定依据,现实中公益信托的监察人选定主要由信托公司自行确定。一方面如何选择信托监察人增加了公益信托的设立成本,另一方面监察人资格确定依据的缺乏给监察行为带来了随意性和不确定性。

3.经营层面

在经营层面,公益信托主要存在公益信托资金来源有限、资金管理受限和管理费偏低,信托公司缺乏有效激励的问题。

(1)公益信托资金来源有限。目前公益信托的资金基本上来源于高净值客户、合作机构以及信托公司、公司员工的捐赠,资金来源渠道狭窄。公益信托与传统捐赠方式相比没有显著优势,社会公众对于公益信托的了解程度相较于基金会而言较低,信托公司又不能直接开具可抵税的捐赠票据,因此公益信托委托人的积极性不高。

(2)公益信托资金管理运用受限。“93号文”规定,公益信托财产只能投资于流动性好、变现能力强的国债、政策性金融债及中国银监会允许投资的其他低风险金融产品。公益信托财产管理运用方式单一,难以实现有效增值,也无法发挥信托公司资产管理的优势。民法[2016]151号文第三条、第(二)款第3项规定“除信托合同另有约定之外,慈善信托财产及其收益应当运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等”,由于有“除信托合同另有约定之外”的表述,似乎可以认为监管部门再这方面已经开了一个口子,允许信托合同对信托财产的投资范围进行自由约定,因此这一问题已得到较大程度的克服。

(3)公益信托管理费率偏低,缺乏有效激励。根据“93号文”的规定,公益信托受托人管理费和信托监察人报酬,每年度合计不得高于公益信托财产总额的千分之八。而《北京市慈善信托管理办法》第十五条则规定信托文件应当约定慈善信托受托人和监察人的合理报酬。而实际操作大部分信托公司将开展公益信托当成企业履行社会责任的行为,基本不收取管理费。信托公司开展公益信托业务缺乏有效激励,与93号文提出的行业转型发展方向的要求有一定差距,从长远来看,这种免费做慈善信托的模式难以持久。

4.操作层面

《信托法》要求,公益信托的受益人须具有不特定性,主要是为了避免委托人对特定的当事人进行利益输送,但这同时限制了一些具有善意目的的某些特定慈善行为通过公益信托的形式施行的可能。同时,由于《信托法》未对公益信托的委托人做出特别说明,有些信托公司按照信托公司合格投资者的统一标准对公益信托委托人的身份进行限定,从而将广大社会公众拒之门外,限制了公益信托财产的来源。

(三)小结

《信托法》首次对公益信托作出了框架性规定,表明国家鼓励发展公益信托的政策导向,为信托公司开展公益信托提供了基本的法律依据。然而由于实践中缺乏配套细则的支持,中国的公益信托虽经多年发展,仍未成为开展慈善公益事业的主要形式。现阶段的(准)公益信托呈现出以下特征:从公益事业管理机构来看,各级民政部门成为主要的审批机构,在一些特定的公益领域,公安部门、卫生部门、教育部门也曾担任辖域内公益信托审批机构;从信托规模来看,公益信托规模整体偏低,多数为几十万元至几百万元;从信托期限来看,现有的公益信托期限跨度较大;从运作模式来看,现有的公益信托基本采取的是“公益信托+慈善组织”模式;从资助领域来看,现有的公益信托已经涵盖了救灾、扶贫、教育、医疗、环保等多个领域;从信托资金的投资和管理来看,标准公益信托的财产受到“93号文”规定的投资范围的限制,再加上标准公益信托规模较。磐泄驹谧式鹜蹲使芾砩系挠攀颇岩苑⒒。目前公益信托实践中存在的主要问题在于公益信托设立审批难、资金来源有限、资金管理运营受限、管理费率偏低,缺乏有效激励。

 



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